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| 关于《企业国有资产法》的几点思考 |
| 日期：2009-8-4 阅读：1479 |
《企业国有资产法》颁布实施以来，对这部法律的肯定和争议就一直不断，今天，新浪产权推出湖南省国资委主任莫德旺先生的文章，他对国资监管机构的选择、行政事业单位中的经营性国有资产的监管主体、国资经营预算的编制进行了深入地剖析，对于产权市场的规范发展和产权交易机构寻找创新业务机会大有裨益。
2008年10月28日，《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《企业国有资产法》)经第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议讨论通过，将于2009年5月1日起正式施行。由于工作的关系，笔者一直以来就十分关注《企业国有资产法》的起草和论证工作。2008年1月，以湖南省国资委名义对《企业国有资产法》(当时名称为《国有资产法》)全国人大常委第一次审议稿提出了修改意见。2008年5月，以全国人大代表的身份向十一届全国人大一次会议提交了《关于尽快制定出台<国有资产法>的议案》，6月又参加了全国人大常委对《企业国有资产法》的审议。在《企业国有资产法》征求意见和审议过程中，笔者在遵循十六大以来确立的国有资产管理体制改革方向，按照政企分开、政资分开原则，在国有资产监管体制和机构等五个方面提出了自己的意见和建议。
总体来讲，《企业国有资产法》对于有效管理国有资产、促进国有企业发展壮大和国有资产保值增值、强化国有经济控制力和带动力有着十分重要的意义。但结合工作实际，笔者认为应当对《企业国有资产法》进行更深层次的思考。
一、关于行政事业单位中经营性国有资产的管理问题
按照国有资产管理理论，国有资产一般可划分为经营性(企业)国有资产、行政事业性(非经营性)国有资产和资源性国有资产三类。《企业国有资产法》施行前，经营性国有资产主要由《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院第378号令)进行规范，行政事业性(非经营性)国有资产主要由《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部第35号、36号令)进行规范。资源性国有资产主要由《土地管理法》、《矿产资源法》等法律进行规范。《国有资产法(草案)》将调整范围定位为经营性国有资产。《企业国有资产法》将其修改为企业国有资产，都没有包括行政事业性(非经营性)和资源性国有资产。就我国目前国有资产管理的情况看。先对企业国有资产立法是符合实际的。
行政事业性国有资产是指不投人生产经营。而由国家机关、事业单位和社会团体(统称行政事业单位)用于国家公务和社会公益事业的国有资产，具有非增值性。我国《物权法》第53条、第54条规定：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产。享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”
可见。行政机关对所占用的国有资产不享有收益的权利。事业单位对所占用的国有资产享有有限的收益权利。但由于历史原因，行政事业单位中存在着大量的经营性国有资产以及“非转经”资产，这部分国有资产实际上与企业国有资产一样具有盈利性质。应将其作为企业国有资产进行管理。如行政事业单位兴办的宾馆、酒店及其他类型的经营实体等。另外，许多事业单位经过改革改制，目前都是按照企业化运作，有部分事业单位已经按照《公司法》的规定在工商管理部门办理了工商登记。实践中，一些地方政府已将行政事业单位中的经营性国有资产纳入国资委监管范围，如湖南省在2004年下半年开始对省直机关所属宾馆、酒店等经营性国有资产进行清理后统一划归湖南省国资委进行管理。对这类资产由谁管理、如何管理，《企业国有资产法》不知是有意回避还是忽视了这一问题，没有给予明确规定。笔者认为，企业国有资产法》应按照政企分开、政资分开的原则，将行政事业单位中的经营性国有资产纳入《企业国有资产法》进行规范。
二、关于国有资产监管体制和机构
《企业国有资产法》应把完善国有资产管理体制作为立法重点。从制度上保证国有资产安全、防止国有资产流失，但《企业国有资产法》改变了企业国有资产监督管理暂行条例》在国资监管体制和机构方面的规定，允许除国资监管机构以外的其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。
笔者认为，这样规定有不妥之处：
1、与十六大以来确立的国资监管体制相悖。按照十六大、十六届二中全会和十届全国人大一次会议关于深化国有资产管理体制改革的精神，我国从中央到地方已经确立了权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制，成立了专职履行出资人职责的机构，改变了以往九龙治水的多头管理局面，基本解决了出资人缺位等问题。如果按照《企业国有资产法》的规定，国有资产监管有可能又回到以前的老路上去，国有资产好像人人在管、人人可管，但实际上人人都不管、都管不好。
2、《企业国有资产法》相关条款相互矛盾。《企业国有资产法》第11条第2款规定：”国务院和地方人民政府根据需要可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”而第6条又规定：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”但从目前实际来看，除国资监管机构以外的其他部门、机构都具有法定的公共管理职能及行政职权，如果由这些部门、机构履行出资人职责，就无法做到政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开。可见《企业国有资产法》第11条第2款的规定与第6条的规定相互矛盾。
3、国有资产的多头管理不利于政企分开、政资分开。国有企业改革30年来，一个重要的改革方向就是要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，实现政企分开、政资分开。使国有企业成为真正的市场主体。而其他有关部门、机构主要任务是履行社会公共管理职能如果又同时履行出资人职责，必然会出现政企不分、政资不分的情况。另外如果其他有关部门、机构既履行社会公共管理职能，又履行出资人职责，势必会将履行社会公共管理职能的一部分时间、精力、行政成本花费在履行出资人职责上，但同时又可能因专业、职能所限，不可能真正做到出资人职责到位，最后的结果是两项职能都难以履行好。实际上，为了解决政企不分、政资不分的顽疾，《企业国有资产监督管理暂行条例》第7条已经明确规定：国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”在这一点上，笔者认为《企业国有资产法》在国资监管体制改革方面与《企业国有资产监督管理暂行条例》相矛盾。
4、国有资产的多头管理有可能造成全国国有资产基础管理体制的混乱。国资监管机构以外的其他部门、机构由于专业、职能、人员等原因的局限。在国务院统一制定的基础管理制度出台之前，有可能建立各自独立的管理体系和评价标准，不利于建立行之有效的、统一的产权管理、统计评价、业绩考核等国资监管的基础管理体系。即便是国务院统一制定了国有资产的基础管理制度，但也会因为不同机构部门的理解认识不同而产生实际工作上的偏差，导致基础管理制度无法在工作实际中真正做到统一。
5、与《公司法》的相关规定不一致。《公司法》对国有独资公司有专章规定。将国有独资公司定义为：“国家单独出资、由国务院或地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司”，而且目前许多地方工商管理部门在登记国有独资公司时还要求省级国资委出具证明文件。《企业国有资产法》在这方面的规定与《公司法》不一致，会造成实际工作的混乱。
党的十六大以来，全国国有企业之所以能够发生显著变化，国有资产流失现象之所以能够大大减少，其中一个重要原因。就是及时进行了符合我国实际的国有资产管理体制改革。其最大的亮点就是由政府层面的国有资产出资人虚位变为出资人逐步到位由多头管理、责任不清逐步变为集中管理、责任清晰，同时还促进了政企分开和政府职能转变，促进了国有企业的长足发展。从全国的情况看，至2006年底，全国国有企业户数共计11.9万户，累计实现销售收入16.2万亿元，比2003年增长50.9%；实现利润1.2万亿元，比2003年增长147.3%；上缴税金14万亿元，比2003年增长72%；企业资产总额29万亿元，比2003年增长457%；户均资产2.4亿元，比2003年增长84.6%。初步测算，国有资产保值增值率达到144.7%。从湖南省的情况看，至2007年底，湖南省国资委监管企业户数为37户。企业资产总额1841.3亿元，较2003年底增加840.89亿元，增长84.1%；净资产724.84亿元，较2003年底增加314.84亿元，增长76.8%；主营业务收入1343亿元，较2003年底增加769.42亿元，增长134.14%；实现利润69.01亿元，较2003年底增加49.12亿元，增长246.96%。实践证明，党的十六大以来进行的国有资产管理体制改革是正确的、成功的。
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